Informacja publiczna a statut gminy

Foto: (c) Echo Mszczonowa

Przygotowując materiał do publikacji często korzystamy z prawa dostępu do różnego rodzaju urzędowych dokumentów. Zależy nam więc na tym, aby nasze prawa w tym zakresie były w pełni respektowane. Przyjrzeliśmy się zatem statutowi gminy Mszczonów pod kątem jego zgodności z ustawą o dostępie do informacji publicznej, czyli podstawowym aktem prawnym regulującym prawo obywateli do informacji o działaniach władz.

Dostęp do dokumentów w statucie gminy
Radni uchwalają statut gminy w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym – art. 11b ust. 3 tej ustawy przewiduje uregulowanie właśnie zasad dostępu do dokumentów. Mając jednak na uwadze, że statut nie może naruszać ustawowych praw obywateli, należy przyjąć, że granicę swobody ustalenia tych zasad wyznaczają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Tak więc w uchwale nr IV/20/03 Rady Miejskiej w Mszczonowie z dnia 12 lutego 2003 r. w sprawie statutu Gminy Mszczonów znalazł się rozdział „Zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów Rady, Komisji i Burmistrza Miasta”, a w nim taki oto przepis:

Obywatelom udostępnia się dokumenty wynikające z wykonania zadań publicznych, a w szczególności:
1/ protokóły sesji,
2/ uchwały Rady,
3/ protokóły posiedzeń komisji Rady,
4/ wnioski i opinie komisji Rady,
5/ dokumenty z zakresu działania Burmistrza Miasta.

Na razie wszystko dobrze – wszystkie te dokumenty, a także wiele innych, mieszczą się w ustawowej definicji informacji publicznej. Ustawa mówi bowiem, że informacją publiczną jest „każda informacja o sprawach publicznych”. Dodatkowo orzecznictwo sądów administracyjnych precyzuje, że jest to każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Oznacza to mniej więcej tyle, że informacją publiczną jest m.in. każdy dokument wytworzony przez radnych, burmistrza, czy też pracowników Urzędu Miasta w ramach wykonywania ich funkcji.
Przejdźmy jednak dalej. W Statucie Gminy czytamy:

Dokumenty, o których mowa w ust. 1 podlegają udostępnieniu, po ich formalnym przyjęciu, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Cieszymy się, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, ale nie rozumiemy, dlaczego dopiero po ich formalnym przyjęciu? Dotyczy to na przykład protokołów (czy też protokółów, jak wolą pisać radni) z sesji Rady. Zgodnie ze statutem gminy przebieg sesji jest bowiem najpierw rejestrowany na nośniku elektronicznym, potem sporządza się na tej podstawie protokół, który przekazywany jest radnym w celu zgłaszania ewentualnych uwag, a następnie – już na kolejnej sesji Rady protokół poddawany jest pod głosowanie w celu jego formalnego przyjęcia. Zgodnie z powyższym zapisem statutu gminy dopiero od tej chwili taki protokół podlegałby udostępnieniu. Z tego względu próżno na przykład szukać w mszczonowskim Biuletynie Informacji Publicznej protokołu z ostatniej sesji Rady – najświeższy protokół pochodzi zawsze z sesji przedostatniej.
W kontekście podawanej przez nas wyżej definicji informacji publicznej – czyż nie jest taką informacją także projekt protokołu? Czy dokument, nad którym głosują radni, nie został wytworzony przez władze publiczne i nie odnosi się do ich działalności? I jeszcze wisienka na torcie – co z samym nagraniem przebiegu sesji, które zgodnie ze statutem przechowywane jest tylko do czasu formalnego przyjęcia protokołu?
Są zresztą ważniejsze sprawy niż same tylko protokoły czy nagrania z sesji – na podstawie powyższego przepisu statutu gminy można by było przecież odmówić dostępu w zasadzie do wszystkich dokumentów, które są omawiane – choć jeszcze nie zostały przyjęte – przez Radę lub jej komisje.
Skoro jednak wiemy już, że dokumenty nie stają się informacją publiczną dopiero w chwili ich zatwierdzenia – to spójrzmy jeszcze do ustawy i sprawdźmy, jakie są ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.
Okazuje się, że rzeczywiście nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu. W art. 5 ustawy czytamy, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, gdy jest to informacja objęta tajemnicą ustawowo chronioną (np. ściśle tajne dokumenty kontrwywiadu) oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. I tyle – nie ma więcej ograniczeń, które miałyby tu zastosowanie. W szczególności nie ma ani słowa o konieczności formalnego przyjęcia dokumentu, aby mógł on być udostępniony. A skoro tak, to nie można takiego wymogu wprowadzać uchwałą. Jest to zresztą całkowicie uzasadnione – obywatele mają prawo zawczasu wiedzieć, nad czym pracują organy gminy, a nie dowiadywać się o tym dopiero po głosowaniu radnych czy innym akcie formalnego zatwierdzenia.

Co może regulować statut gminy?
Co zatem może zawierać statut gminy w zakresie przewidzianej ustawą o samorządzie gminnym regulacji „zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich”? W orzecznictwie przyjmuje się, że tylko uregulowania organizacyjno-techniczne. W statucie można na przykład określić godziny przyjmowania interesantów, gdyby ktoś zechciał oglądać dokumenty osobiście w Urzędzie. Dlatego zgodny z ustawą jest na przykład następujący zapis statutu gminy Mszczonów:

Umożliwienie wglądu do dokumentów Rady Miejskiej odbywa się w środy w godzinach 13:00–15:00, w obecności pracownika urzędu.

A jeśli ktoś nie może przyjść w tych godzinach? No to nie musi przecież żądać wglądu: ustawa pozostawia wnioskodawcy wybór formy udostępnienia dokumentów, można więc wnosić o przesłanie sobie kopii do domu – to jednak temat na inny artykuł.

Skąd ta niezgodność?
Sądzimy, że statut gminy pisano według jakiegoś szablonu, w którym ta niezgodność się znalazła – być może niektóre fragmenty przepisano też z poprzedniego statutu gminy Mszczonów z 1996 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawowych i konstytucyjnych przepisów o prawie do informacji publicznej. Na obronę uchwalających obecny statut radnych kadencji 2002-2006 (i ich prawnika) musimy jednak stwierdzić, że powyższego naruszenia dopuszczono się nie tylko u nas. Znalazło się ono na przykład w statutach wszystkich pozostałych gmin powiatu żyrardowskiego, tak jak i w statucie samego powiatu. Jest to zresztą problem ogólnopolski: wiele samorządów posiada niezgodny z prawem zapis o udostępnieniu dokumentów dopiero po ich zatwierdzeniu, a nie z chwilą ich wytworzenia. Z drugiej strony w większości przypadków nieprawidłowym zapisem objęto tylko same protokoły, a nie tak jak w gminie Mszczonów właściwie wszystkie dokumenty Burmistrza i Rady Miejskiej. W niektórych województwach tego typu zapisy były skutecznie uchylane przez wojewodów.

Co można z tym zrobić?
Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje instrument obywatelskiej kontroli prawa miejscowego. Na podstawie art. 101 ust. 1 tejże ustawy można wadliwą uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej, aby dobrowolnie usunęła naruszenie prawa. Nasza redakcja rozważała taką możliwość – ostatecznie uznaliśmy jednak, że jeśli skierujemy do organu gminy żądanie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się wprost na przepis ustawy, to organ raczej nie będzie odmawiał wskazując na sprzeczną z tym przepisem uchwałę. Byłoby to kuriozum, którego mimo wszystko w naszej gminie się nie spodziewamy (nadmieniamy, że na nasze dotychczasowe żądania organy gminy reagowały prawidłowo). A gdyby nawet taka odmowa się zdarzyła, wówczas i tak podlegałaby ona kontroli sądu administracyjnego. Poza tym – zanim zawrócilibyśmy głowę radnym – należałoby dochować należytej staranności i sprawdzić, czy uchwalona przez Radę wersja statutu nie została już zakwestionowana przez wojewodę w omawianym tu zakresie. Uchwały Rady Miejskiej podlegają bowiem z urzędu kontroli wojewody i niektóre ich zapisy bywają przez wojewodę uchylane, o czym mszczonowski Biuletyn Informacji Publicznej zwykle już nie informuje.
Niniejszy artykuł oparliśmy na tekście statutu gminy Mszczonów opublikowanym w BIP bez sprawdzenia ewentualnych rozstrzygnięć nadzorczych wojewody. Niemniej zwracamy Radzie Miejskiej uwagę na wykrytą przez nas nieprawidłowość i poddajemy pod rozwagę jej ewentualne naprawienie przy okazji najbliższej zmiany statutu.

Źródła:
- ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2015 nr 0 poz. 1515)
- ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 Nr 112 poz. 1198)
- Statut Gminy Mszczonów – Biuletyn Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Mszczonowie
- wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01
- wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02
- wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 209/09