Opłata za dostęp do informacji publicznej

Przy okazji ostatniego wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaliśmy powiadomieni o konieczności wniesienia opłaty. Przyjrzeliśmy się zatem zarówno samym opłatom, jak i sposobowi ich naliczenia.
Fragment pisma Burmistrza Mszczonowa, odnoszący się do opłat brzmi następująco:

Jak widzimy, Burmistrz powiadomił nas o opłacie w wysokości 30 groszy za arkusz papieru A4 z powołaniem się na odnośne zarządzenie. Za podstawę wydania tegoż zarządzenia – jak wynika wprost z jego treści – Burmistrz przyjął natomiast przepis art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Rzeczywiście art. 15 ust. 1 ustawy pozwala pobrać od wnioskodawcy opłatę odpowiadającą dodatkowym kosztom poniesionym przez organ w związku z załatwieniem wniosku. Przepis ten brzmi następująco:

Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek (…) podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Jest to wyjątek od ogólnej zasady bezpłatności informacji (art. 7 ust. 2 ustawy). Z brzmienia tego przepisu wynika, że opłata ma jedynie stanowić zwrot poniesionych kosztów, które przenosi się na wnioskodawcę. A skoro tak, to powinna wprost odpowiadać tym kosztom: stwierdził tak przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1108/05), wskazując, że wykluczone jest pobieranie opłat za samo załatwienie sprawy, mających stanowić zysk podmiotu zobowiązanego.
Uczyniwszy takie wyjaśnienie, przyjrzyjmy się powiadomieniu Burmistrza. Odwołując się do obecnych stawek rynkowych zauważamy, że opłata 30 groszy za stronę kserokopii jest kwotą realną. Nie mamy zatem zastrzeżeń ani co do samego faktu naliczenia nam opłaty, ani też co do jej wysokości. Czy zatem wszystko jest w porządku? Otóż niezupełnie.

Cennik opłat – czy legalny?
Skoro – jak wskazaliśmy wyżej – opłata ma być jedynie zwrotem kosztów, to czy prawidłowe jest odgórne ustalanie opłat za udostępnienie informacji publicznej w formie cennika, jaki znalazł się w zarządzeniu Burmistrza? Albo inaczej - czy Burmistrz, wydając swoje zarządzenie przed ponad 12 laty, mógł wiedzieć, ile będzie go kosztowało zrobienie dla nas kserokopii dokumentów, których żądamy dzisiaj? (Pomijamy już kwestię, czy kwota 30 groszy odpowiadała ówczesnym kosztom.) Twierdzenie takie byłoby absurdalne i stąd też przykładowo WSA w Szczecinie uznał swego czasu, że cenniki takie nie są dopuszczalne (sygn. akt II SA/Sz 1094/07). Organ powinien zatem każdorazowo ocenić wysokość ponoszonych kosztów i na tej podstawie przesłać wnioskodawcy stosowne powiadomienie.

Termin wnoszenia opłaty i udostępniania informacji
Idźmy jednak dalej. W ustawie czytamy:

Art. 15 ust. 2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Przepis ten nie daje Burmistrzowi prawa do stwierdzania, że opłatę „należy uiścić w terminie 14 dni”, ponieważ jest to termin nie na uiszczenie opłaty, a na podjęcie decyzji co do ewentualnej zmiany lub wycofania wniosku. Jest to jednak tylko drobna usterka w porównaniu z następującym przepisem zarządzenia Burmistrza:

Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty oraz po jej uiszczeniu.

Konia z rzędem temu, kto wskaże, w którym miejscu cytowany wyżej art. 15 ust. 2 ustawy daje Burmistrzowi prawo do uzależnienia samego udostępnienia od uiszczenia opłaty. Czy ustawa nie stwierdza wyraźnie, że udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni? Jak następuje, to następuje – a nie następuje pod warunkiem opłacenia. Gdybyśmy więc po powiadomieniu o wysokości opłaty nie zrobili nic, to w świetle powyższego przepisu Burmistrz po upływie 14 dni winien udostępnić kserokopie umów i dopiero wtedy mógłby sobie pisać, że „należy zapłacić”. W razie konieczności mógłby wtedy tę opłatę ściągać w trybie egzekucji administracyjnej. W żadnym razie nie może jednak odmówić udostępnienia informacji ze względu na nieuiszczenie opłaty – ustawa takiego warunku nie wprowadza i nie upoważnia Burmistrza do stawiania dodatkowych warunków w zarządzeniu.
Powyższe ma znaczenie o tyle, że moglibyśmy kwestionować przed sądem wysokość opłaty, ale wielomiesięczne postępowanie sądowe nie może nam ograniczać prawa do szybkiego uzyskania informacji. W przeciwnym razie organ mógłby celowo ustalić bardzo wysoką opłatę i w ten sposób odsunąć w czasie konieczność udostępnienia niewygodnej dla siebie informacji. Co więcej – dopiero po otrzymaniu informacji mamy możliwość weryfikacji, czy opłatę naliczono prawidłowo i czy kartek rzeczywiście jest 21, a nie mniej, bo ktoś w Urzędzie Miejskim pomylił się w liczeniu. Dlaczego mielibyśmy płacić w ciemno?

Jak to powinno wyglądać prawidłowo?
Tak jak już pisaliśmy – Burmistrz miał prawo zażądać od nas powyższej opłaty. Powinien jednak do każdego wniosku podchodzić indywidualnie – zapoznać się ze wskazanym we wniosku sposobem i formą udostępnienia (a tych może być bardzo wiele), pomyśleć sobie: aha, to mnie będzie kosztowało; oceniam, że taką a taką kwotę, bo tyle to teraz kosztuje (a nie – bo tak zarządziłem 12 lat temu!) i powiadomić nas o wysokości tej opłaty (podstawą takiego działania jest wprost art. 15 ust. 2 ustawy, a nie żadne zarządzenia). Takie powiadomienie jest potem aktem kształtującym nasze obowiązki i – w świetle przywołanego wyżej orzeczenia WSA w Szczecinie – możemy je skarżyć do sądu administracyjnego. W tym celu powinniśmy wtedy najpierw wezwać Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, a Burmistrz powinien w takim wypadku umieć uargumentować, jak obliczył opłatę. Na przykład: za kserokopię żądam 30 groszy, bo punkty ksero w okolicy żądają 35 groszy, ale są nastawione na zysk, czego ja robić nie mogę, no to przyjąłem koszty nieco niższe. Ale nie: takie są moje koszty, bo tak zarządziłem, i proszę mi zapłacić w terminie 14 dni, bo wtedy muszę udostępnić informację i pieniądze chcę mieć już na koncie.
I jeszcze jedna sprawa: ustawa mówi tu o „kosztach dodatkowych”. Zatem naszym zdaniem Burmistrz, jeśli chce naliczać opłaty, powinien też umieć wskazać, dlaczego w danym przypadku spodziewane koszty wykraczają poza koszty „zwykłe”. Czy umiałby pan to zrobić na przykładzie naszego wniosku, panie Burmistrzu? Że niby dużo kartek? To jak pan to pogodzi z art. 12 ust. 2 ustawy, który nakazuje panu zapewnienie możliwości kopiowania dokumentów? Skoro ma pan wprost wyrażony w ustawie obowiązek wydawania kserokopii – czy nie są to zwykłe koszty pańskiej działalności? I co teraz, panie Burmistrzu – też pan powie, że są to koszty dodatkowe, bo tak pan zarządził?
Przyznamy się, że my mamy w tym wypadku problem ze wskazaniem możliwej argumentacji, chociaż wiemy też, że sądy administracyjne niekiedy wskazują „koszty papieru” jako przykład kosztów możliwych do przerzucenia na wnioskodawcę. Dlatego też nie kwestionujemy tutaj tej opłaty.

Co zrobić z nieprawidłowym zarządzeniem?
Wadliwe naszym zdaniem zarządzenie Burmistrza jest już drugim opisywanym przez nas uchybieniem w przepisach dotyczących dostępu do informacji publicznej w prawie miejscowym naszej gminy (pierwszym było nieprawidłowe postanowienie statutu gminy). O ile jednak zapis w statucie gminy wydał nam się tylko drobną usterką tego aktu, o tyle w tym wypadku kwestionujemy prawidłowość wydania całego zarządzenia. I to w zakresie, jaki potencjalnie mógłby nam utrudnić dostęp do informacji, gdybyśmy – w ślad za powyższą argumentacją – chcieli wnosić opłaty dopiero po jej uzyskaniu.
Podobnie jak w przypadku statutu gminy przysługuje nam tu możliwość poddania wadliwych przepisów pod ocenę sądu administracyjnego. Jednak to nie obywatel, ani też my jako prasa powinniśmy stać tutaj w pierwszym szeregu. Wszystkie przepisy prawa miejscowego wydawane przez gminny samorząd są bowiem w pierwszej kolejności poddawane nadzorowi wojewody co do ich zgodności z prawem. Wojewoda swego czasu nie dopatrzył się uchybień ani w statucie naszej gminy, ani też w powyższym zarządzeniu (bo inaczej by je uchylił), ale też od tamtej pory ustawa doczekała się bogatego orzecznictwa i literatury przedmiotu. Sprawdzimy zatem, co wojewoda będzie miał do powiedzenia o zarządzeniu Burmistrza i statucie gminy obecnie – po latach. W tym celu zwracamy się do wojewody – w odformalizowanym trybie skarg i wniosków – aby ponownie przyjrzał się kwestionowanym przez nas zapisom i zaskarżył je do sądu (po upływie roku od ich wprowadzenia wojewoda nie może ich już uchylić samodzielnie). Pismo do wojewody publikujemy poniżej, zaś do sprawy wrócimy po otrzymaniu odpowiedzi: