Jak Koperski na wniosek odpowiadał

Zgodnie z zapowiedzią z ostatniego numeru naszego czasopisma skierowaliśmy do Rady Miejskiej w Mszczonowie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący korzystania z inicjatywy uchwałodawczej przez burmistrza i radnych. Zapytaliśmy, ile projektów uchwał złożyli w ubiegłym roku – w przewidziany w Statucie Gminy sposób – poszczególni radni, a ile projektów złożył burmistrz. Poniżej publikujemy treść naszego zapytania:

Pełnej odpowiedzi – z przyczyn podanych niżej – nie otrzymaliśmy przed publikacją niniejszego numeru, w związku z czym przyjrzymy się na razie tylko samej procedurze udostępniania informacji publicznej.

Co powinien zrobić organ administracji po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej?
Bez wdawania się w bliższe szczegóły, organ ma zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej zasadniczo trzy możliwości:

• udostępnić żądaną informację

• poinformować wnioskodawcę, że żądanej informacji nie posiada lub że żądana informacja nie jest informacją publiczną

• stwierdzić, że żądana informacja jest wprawdzie informacją publiczną, a organ jest w jej posiadaniu, ale informacja ta nie podlega udostępnieniu (na przykład ze względu na ochronę danych osobowych lub tajemnicę ustawowo chronioną).

W dwóch pierwszych sytuacjach procedura jest odformalizowana: organ po prostu wysyła odpowiednie pismo z odpowiedzią na wniosek bez konieczności wydawania postanowień, decyzji czy podejmowania uchwał. Tylko w ostatnim przypadku ustawa odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, każąc wydać decyzję administracyjną.

Jak załatwiano naszą sprawę?
Spójrzmy teraz, co stało się z naszym wnioskiem. Złożony w biurze podawczym Urzędu Miejskiego w Mszczonowie wniosek trafił najpierw – jak się domyślamy – na Wydział Obsługi Rady Miejskiej, a stamtąd na ręce Przewodniczącego Łukasza Koperskiego. Ten zaś po pierwsze poprosił nas o wskazanie formy i sposobu udostępnienia informacji, a po drugie zawiadomił nas w trybie art. 13 ust. 2 wspomnianej ustawy, że wniosek zostanie rozpoznany z opóźnieniem, na najbliższej sesji. Pismo Przewodniczącego Koperskiego do pobrania poniżej:

Prośba o wskazanie formy i sposobu udostępniania informacji z pozoru wydaje się dość kuriozalna, bo oto organ w odpowiedzi na pismo pyta, w jaki sposób ma odpowiedzieć na pismo. W pierwszym odruchu uznaliśmy więc to pytanie za zbytni formalizm i zbyt kurczowe trzymanie się ustawowego zapisu, że informację udostępnia się w formie i sposób wskazany we wniosku (art. 14 ust. 1).
W ustawie jest jednak jeszcze inny przepis, a mianowicie art. 15 ust. 1, który pozwala Radzie Miejskiej na pobranie opłaty od wnioskodawcy, jeżeli żądany sposób lub forma udostępniania informacji generowałaby dodatkowe koszty. Czy można jednak mówić o dodatkowych kosztach, jeżeli zadaliśmy tylko proste pytanie, wymagające przysłania nam zwykłego pisma z odpowiedzią? Trzeba zdać sobie sprawę, że udzielanie informacji publicznej jest zwykłą działalnością organów administracji, taką samą jak wydawanie decyzji administracyjnych czy – w przypadku Rady Miejskiej – podejmowanie uchwał. Zatem o dodatkowych kosztach można by mówić co najwyżej wtedy, gdybyśmy zażądali jakiejś szczególnie udziwnionej formy lub sposobu udostępnienia. Albo gdyby załatwienie naszego wniosku wymagało na tyle dużo pracy, że urzędnicy musieliby brać dodatkowo płatne nadgodziny (por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 69/05, wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1006/07). Z ostrożności postanowiliśmy jednak zwrócić Przewodniczącemu uwagę, że żądana forma i sposób udostępnienia (pisemnie listem wysłanym na nasz adres) generuje co najwyżej zwykłe koszty działalności Rady Miejskiej, a nie żadne koszty dodatkowe.

Przedłużenie terminu rozpatrywania wniosku o udzielenie informacji publicznej – czy możliwe?
Przyjrzyjmy się teraz zawiadomieniu o przesunięciu terminu rozpatrywania wniosku. Zaglądamy do ustawy, odszukujemy przepis, który Przewodniczący Łukasz Koperski wskazał nam jako podstawę swojego działania i czytamy:
Art. 13. 1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...)
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Na pierwszy rzut oka wszystko się zgadza. Koperski uznał, że przedstawi wniosek na sesji Rady Miejskiej i w związku z tym nie można go rozpatrzyć wcześniej. Problem w tym, że przepis nie mówi nic o rozpatrywaniu wniosku, tylko o udostępnianiu informacji. Powinien być zatem stosowany dopiero wtedy, gdy organ uznał już swój obowiązek udostępnienia, ale zachodzą przeszkody w udostępnieniu konkretnej żądanej informacji – nie zaś związane z samym podmiotem udostępniającym (por. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 143/14).
Natomiast gdyby organ uważał, że powinien odmówić udostępniania, wówczas zastosowanie ma inny przepis, a mianowicie:
Art. 16. 1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania (...) przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)
Tak więc jeżeli organ nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, wówczas nie obowiązuje go termin 14 dni (jest to termin na udostępnienie), a odmowy powinien udzielić w ogólnym terminie załatwiania spraw, przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego (do miesiąca).
Wynika z tego, że organ już na samym początku, niezwłocznie powinien ustalić, czy powinien podjąć prace zmierzające do udostępnienia informacji, czy też wszcząć podstępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji, które zakończy się wydaniem stosownej decyzji. Brak jest natomiast przepisów pozwalających organowi na przedłużanie terminu samego rozpatrywania wniosku. Celem takiego uregulowania jest możliwie szybki, nieskrępowany dostęp obywateli do informacji publicznej. Wnioski w tej sprawie organ zobowiązany jest traktować priorytetowo.

Jak to należało zrobić?
Jak więc powinien był zachować się Przewodniczący Rady Miejskiej, otrzymawszy nasz wniosek? Naszym zdaniem – jako podmiot, który zgodnie ze statutem gminy reprezentuje Radę na zewnątrz – Przewodniczący powinien był w imieniu Rady dokonać przynajmniej wstępnego rozpoznania wniosku i ustalić, czy żądamy informacji, którą Rada obowiązana jest udostępnić. Jeżeliby uznał, że tak – to wówczas procedura jest odformalizowana i Przewodniczący powinien był po prostu odpowiedzieć na nasze pytania w ciągu 14 dni bez zbędnych ceregieli, takich jak kierowanie wniosku pod obrady. A gdyby uznał, że należy odmówić – wówczas Rada miałaby miesiąc na odmowę (i Przewodniczący mógłby w tym czasie ewentualnie przedstawić sprawę na sesji). Ewentualnie mógł jeszcze stwierdzić, że żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że Rada takiej informacji nie posiada – wówczas powinien był nas również w sposób odformalizowany o tym poinformować.
Taki pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie w praktyce – na wnioski o udostępnienie informacji publicznej kierowane do rad miejskich czy rad gminy odpowiadają ich przewodniczący, czego zupełnie nie kwestionują sądy administracyjne (zob. np. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 343/11, czy też cytowany wyżej wyrok WSA w Olsztynie).
Tak więc na pismo Przewodniczącego odpowiedzieliśmy w sposób następujący:

Otrzymaliśmy odpowiedź, z której wynika, że Przewodniczący z jednej strony nie zgadza się z naszym stanowiskiem, że powinien udostępniać informację publiczną (powołał się na przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym mówiący, że jego zadaniem jest wyłącznie organizowanie prac Rady i prowadzenie obrad), a z drugiej strony w tym samym piśmie Przewodniczący częściowo udostępnił żądaną informację, stwierdzając, że projekty zgłaszał mu wyłącznie Burmistrz Mszczonowa.
Pismo Przewodniczącego publikujemy poniżej:

Gdyby jeszcze Przewodniczący podał liczbę projektów zgłoszonych przez Burmistrza w ubiegłym roku, sprawę w zasadzie moglibyśmy uznać za całkowicie załatwioną (abstrahujemy tu już od kwestii, czy Przewodniczący uważa projekty wpływające do niego za projekty zgłoszone samej Radzie i na odwrót). Koperski mógł też wskazać w tym miejscu, że wszystkie projekty uchwał, jakie wpłynęły do Rady, znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej. Tak to też zresztą powinno wyglądać – nawet, jeżeli projekt trafił wcześniej pod obrady komisji, to zgodnie ze Statutem Gminy Mszczonów komisje mogą tylko opiniować Radzie odrzucenie bądź przyjęcie projektu, a nie mogą go odrzucać samodzielnie. Innymi słowy wszystkie projekty przedłożone Radzie powinny być poddane pod głosowanie na sesji. Wymaga to jednak wyraźnego wyjaśnienia w odpowiedzi na wniosek, tym bardziej, że mogły istnieć projekty wycofane przez wnioskodawcę przed poddaniem ich pod głosowanie na sesji. Ponieważ takiej informacji nie było, a Przewodniczący nie zgodził się z nami, że powinien udzielać informacji w imieniu Rady, to wciąż czekamy na ostateczną odpowiedź w terminie wskazanym nam przez Przewodniczącego. Gdybyśmy odpowiedzi nie dostali (rozpatrzenia naszego wniosku nie ma w proponowanym planie sesji), wówczas zostanie złożone stosowne ponaglenie, a w dalszej kolejności ewentualnie skarga na bezczynność.

Kolizja przepisów
Spójrzmy teraz na przywołany przez Przewodniczącego przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi:
Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. (...)
Znowu na pierwszy rzut oka wydaje się, że Przewodniczący Łukasz Koperski ma rację – w myśl tego przepisu udostępnianie informacji nie należy do jego obowiązków. Zaglądamy jednak do ustawy o dostępie do informacji publicznej i czytamy:
Art. 4 ust. 1: Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Czyż organizowanie pracy Rady i prowadzenie jej obrad nie jest zadaniem publicznym, wykonywanym przez Przewodniczącego? Mamy tu klasyczny przykład kolizji norm prawnych, a w takim to przypadku należy sięgnąć do tzw. reguł kolizyjnych, pozwalających ustalić, która norma jest ważniejsza. Jak zauważył WSA w Gliwicach (sygn. akt IV SAB/Gl 36/10), zastosowanie znajdzie tu reguła lex specialis derogat legi generali („ustawa szczególna uchyla ustawę ogólną”). Ustawą ogólną, regulującą generalne zasady funkcjonowania organów gminy jest ustawa o samorządzie gminnym, zaś ustawą szczególną – wprowadzającą niejako wyjątek od ogólnego zachowania się organów – jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tak więc nie można zasłaniać się przepisami ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika co innego. A z przyczyn podanych wyżej (brak możliwości przedłużania terminu rozpatrywania wniosku oraz maksymalnie odformalizowany charakter samego udostępniania, niewymagający żadnej szczególnej formy, w tym kolegialnej zgody Rady) uważamy, że z tej drugiej ustawy wynika, że sprawę powinien był załatwić dla nas Przewodniczący Koperski (i pewnie z tych samych powodów podobnych działań nie kwestionują sądy administracyjne).
Na obronę Przewodniczącego musimy w tym miejscu jednakże stwierdzić, że wniosek wyraźnie adresowaliśmy do Rady Miejskiej, nie zaś do samego Przewodniczącego, co w świetle podanego wyżej przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej też mogliśmy zrobić. W przyszłości będziemy zatem inaczej adresować wnioski w sprawach dotyczących Rady. Przyjrzymy się, jak będzie reagował Przewodniczący Łukasz Koperski, gdy otrzyma wniosek adresowany do siebie.

Kwestię samego meritum, czyli aktywności uchwałodawczej burmistrza i radnych omówimy po otrzymaniu ostatecznej, pełnej odpowiedzi na nasz wniosek – najpewniej w kolejnym numerze naszego czasopisma.