SANEPID-u rozumienie praw obywatelskich

Jakiś czas temu obiecaliśmy przyjrzeć się karom administracyjnym nakładanym przez lokalne stacje sanitarno-epidemiologiczne. Okazuje się, że w okresie obowiązywania największych obostrzeń związanych z pandemią – między 1 a 19 kwietnia 2020 r. – kar tych nie było wcale aż tak wiele. O ile Policja w okolicznych powiatach nałożyła w tym czasie po kilkadziesiąt mandatów za łamanie rządowych obostrzeń i w większości przypadków (jeżeli nie we wszystkich) przekazywała informacje także i do SANEPID-u, o tyle za przewinienia popełnione w tym okresie okoliczne stacje sanitarno-epidemiologiczne nakładały kary tylko w pojedynczych przypadkach. Nadal niestety nie znamy praktyki żyrardowskiego SANEPID-u, bo organ ten dopiero musimy sądownie nauczyć, czym jest informacja publiczna i do czego służy (zrobimy to już poza działalnością prasową w ramach realizacji celów statutowych naszej Fundacji). Dzisiaj na tapet weźmiemy natomiast pewną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grodzisku Mazowieckim:


Jest to jedyna decyzja o wymierzeniu kary, którą organ ten nałożył za przewinienia w okresie od 1 do 19 kwietnia, i jest dla nas przydatna o tyle, że pozwala nam skupić się na tym, co dla nas najważniejsze jako dla lokalnej prasy, a mianowicie na samej praktyce miejscowego organu. Chodzi tu bowiem o wymierzenie kary za naruszenie obowiązku kwarantanny, nałożonego w drodze indywidualnej decyzji, a zatem – o ile tylko tę pierwszą decyzję wydano prawidłowo (organ zbadał indywidualny przypadek i stwierdził, że dana osoba może stanowić zagrożenie), to takie rozwiązanie – w odróżnieniu od obostrzeń nakładanych odgórnie na wszystkich – uważamy za prawidłowe i w pełni konstytucyjne. Co prawda nawet i w takich wypadkach dochodzi czasem do patologii, ale nie tym razem. Również jeżeli sytuacja rzeczywiście wyglądała tak, jak opisano w uzasadnieniu decyzji, to nie mamy też pretensji ani o samo nałożenie kary, ani nawet o jej wymiar, bo nie jest to jedna z tych absurdalnie wysokich kar, które wymyślił sobie rząd.
Pozostaje zatem tylko jeden aspekt, a mianowicie odstąpienie przez SANEPID od obowiązku umożliwienia ukaranemu wypowiedzenia się w sprawie przed nałożeniem kary, a także nadanie karze rygoru natychmiastowej wykonalności (w przypadku kary za naruszenie kwarantanny organ nie ma takiego obowiązku – obowiązkowy rygor natychmiastowej wykonalności jest tylko przy łamaniu ogólnych obostrzeń z rządowego rozporządzenia, co jest samo w sobie absurdalne, ale o to nie możemy mieć już pretensji do SANEPID-u).

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od zasady tej można odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. (art. 10 § 2 k.p.a.). Podobnież rygor natychmiastowej wykonalności decyzji, takiej jak ta, o której mówimy, możliwy jest wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (art. 108 § 1 k.p.a.).
SANEPID skorzystał z tej możliwości i w konsekwencji swoje szablonowe twierdzenie, powtarzane w decyzjach SANEPID-u jak Polska długa i szeroka, o „rażącym lekceważeniu wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii” oparł wyłącznie na notatce służb porządkowych. Odstąpienie od umożliwienia ukaranemu wypowiedzenia się w sprawie uzasadniono natomiast tym, że sprawa dotyczy zdrowia ludzkiego, zaś rygor natychmiastowej wykonalności – prewencyjnym charakterem kary (tak jakby kary mogły mieć jakikolwiek inny charakter) oraz stworzeniem istotnego i realnego zagrożenia.

Tymczasem ratio legis obu przepisów (art. 10 § 2 i art. 108 § 1 k.p.a.) jest umożliwienie organowi szybkiego wydania i egzekwowania decyzji w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że w przeciwnym razie doszłoby do powstania określonych zagrożeń. Podręcznikowym przykładem sytuacji, kiedy wolno odstąpić od umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie i nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jest sytuacja, gdy trzeba nakazać opuszczenie budynku grożącego zawaleniem. Wiadomo – tutaj sprawa nie cierpi zwłoki, organ ma udokumentowany zły stan techniczny budynku i z dokumentacji tej wynika, że jeśli poczekamy tydzień dłużej, może się zawalić i będzie do niebezpieczne dla zdrowia i życia mieszkańców.
To samo dotyczy zresztą nakładania samej kwarantanny w drodze decyzji – tutaj jeżeli SANEPID stwierdzi, że ktoś może być zarażony chorobą zakaźną, to również sprawa nie cierpi zwłoki – chodzi o to, żeby potencjalnie chorego człowieka odizolować, aby nie chodził po mieście i nie zarażał innych.
W sprawie nałożenia kary nie mamy natomiast takiego bezpośredniego, wynikającego wprost z akt sprawy, przełożenia – kara nie powoduje „sama w sobie” ochrony życia ludzkiego, tak jak to czyni kwarantanna. SANEPID dopiero antycypuje, że mogłoby dochodzić do naruszeń prawa w przyszłości. W żaden sposób nie wyjaśnia też, dlaczego dla powstrzymania ewentualnych przyszłych naruszeń konieczne miałoby być w danym wypadku natychmiastowe nałożenie i wyegzekwowanie kary (a może wystarczy już samo wszczęcie postępowania, żeby adresat decyzji zastanowił się, co robi?). SANEPID zdaje się traktować rygor natychmiastowej wykonalności jako dodatkową represję, wzmocnienie kary („trzeba mu maksymalnie dowalić, żeby się na drugi raz zastanowił”) – mimo że przepis do tego nie służy. Karę wymierzono też ostatecznie dwa tygodnie po zakończeniu kwarantanny. Tym bardziej mamy więc do czynienia z „gdybaniem” grodziskiego SANEPID-u na temat ewentualnej ponownej kwarantanny i jej naruszeń, którym trzeba niby zapobiec natychmiastowym wykonaniem decyzji.
Tymczasem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych użycie w art. 108 § 1 kpa pojęcia „niezbędności” niezwłocznego działania oznacza, iż warunkiem orzeczenia o natychmiastowej wykonalności decyzji jest ustalenie, że nie można obejść się bez niezwłocznego wykonania określonego w decyzji obowiązku (uprawnienia), gdyż odsunięcie jego wydania w czasie zagraża wymienionym w tym przepisie dobrom, w tym m.in. zdrowiu, lub życiu ludzkiemu. Jak przyjęto przy tym w orzecznictwie sądowym, zagrożenie, o którym mowa w tym przepisie, nie może być tylko prawdopodobne – musi mieć ono charakter realny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 468/12). To samo dotyczy tym bardziej odstąpienia od umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji.
Na czym więc zdaniem SANEPID-u miałaby polegać w opisanej sytuacji realność zagrożenia kolejnymi naruszeniami kwarantanny? Z czego wynika, że nie można obejść się bez niezwłocznego wyegzekwowania kary w sytuacji, gdy obywatel po pouczeniu, a pewnie i ukaraniu mandatem przez służby porządkowe, miałby jeszcze wszczęte postępowanie administracyjne? Z czego wynika założenie, że „jak nie ściągniemy od razu kary, to on będzie dalej łamał kwarantannę”?

Wszystko to nie jest bynajmniej z naszej strony zwykłym czepianiem się „niuansów”. Chodzi tu bowiem o jedno z najważniejszych praw obywateli w stosunku do władzy – o prawo do wypowiedzenia się w sprawie. Albo prawo do kwestionowania sankcji przed ich wykonaniem. Naruszenie tego prawa – parafrazując nieco złośliwie szablon SANEPID-u – stanowi „rażące lekceważenie zasad ustrojowych Państwa Polskiego, w szczególności wysiłków wielu obywateli, którzy narażali swoje zdrowie i życie w celu budowy tegoż ustroju”.

Dysponujemy na razie tylko jedną decyzją grodziskiego SANEPID-u, ale biorąc pod uwagę szablonowość jej uzasadnienia obawiamy się, że naruszanie prawa do wypowiedzenia się w sprawie jest stałą praktyką służb sanitarnych. Dlatego też jako prasa skorzystamy tu z naszych uprawnień i skierujemy do Inspektora Sanitarnego w Grodzisku Mazowieckim wniosek o odpowiedź na krytykę prasową.

Aktualizacja
Otrzymaliśmy odpowiedź na przekazaną grodziskiemu SANEPID-owi krytykę prasową. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że w opisywanym wyżej przypadku zasadne było stosowanie art. 10 § 2 k.p.a. (odstąpienie od umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie).
Organ uzasadnia to po pierwsze faktem, że stosowanie tego przepisu do kar administracyjnych nie zostało w żaden sposób wyłączone przez ustawodawcę.
W kontrze do powyższego ponownie zwracamy uwagę, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem przepis ten może być stosowany jest jedynie wówczas, gdy z samego charakteru obowiązku nakładanego decyzją wynika, że bez jej wykonania bezsprzecznie zostanie narażone zdrowie lub życie ludzkie. W odróżnieniu od np. obowiązku kwarantanny, powodującego odseparowanie jednostki potencjalnie zarażonej od reszty społeczeństwa, nałożenie kary pieniężnej nie implikuje ratowania życia lub zdrowia ludzkiego.
Po drugie organ wskazuje, że postępowanie administracyjne, w którym wymierzono karę, było nakierowane na zabezpieczenie życia i zdrowia ludzi przed osobą naruszającą obowiązek naruszania kwarantanny.
Na powyższe odpowiadamy, że postępowanie administracyjne było nakierowane na wymierzenia kary - sankcji za naruszenie obowiązku, nie zaś na zabezpieczenia życia i zdrowia ludzi.
Po trzecie organ wskazuje, że postępowanie administracyjne, w którym wymierzono karę, nie musiało być zakończone w okresie trwanai kwarantanny, by można było mówić o występowaniu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego.
Wskazujemy w tym miejscu, że pośpiech usprawiedliwiający stosowanie art. 10 § 2 k.p.a. jest nieuzasadniony w przypadku, gdy okres kwarantanny upłynął, zaś organowi nie wolno w tym zakresie teoretyzować na temat przyszłych naruszeń.
Organ wskazuje ponadto, że działania zmierzające do ochrony życia lub zdrowia ludzkiego w dobie pandemii SARS-CoV-2, przebierać mogą postać prewencyją (obowiązek stosowania środków profilaktycznych, obowiązek kwarantanny itp.) oraz postać postprewencyjną (obowiązek uiszczania kar w przypadku naruszania obowiązków z fazy prewencyjnej).
To prawda, jednak dla zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. nie wystarczy, aby decyzja była tylko związana z kwestiami ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Jak wskazano wyżej, to z samego charakteru nakładanego obowiązku musi wynikać konieczność odstąpienia od umożliwienia stronie wzięcia udziału w postępowaniu.
Usprawiedliwiając zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. (nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności) organ wskazał, że strona postępowania naruszyła obowiązek kwarantanny, czy naraziła innych ludzi na zarażenie wirusem SARS-CoV-2. Zdaniem organu w interesie społecznym było w związku z tym nadanie karze rygoru natychmiastowej wykonalności. Strona wykazała bowiem, że nie jest skłonna realizować obowiązków fazy prewencyjnej walski z SARS-CoV-2.
Powyższe jednoznacznie wskazuje, że uzasadniony jest zarzut, iż organ traktuje rygor natychmiastowej wykonalności jako dodatkową sankcję. Tymczasem - jak wskazano w artykule - przepis ten do tego nie służy. Takie działanie jest nadużyciem władzy.